“棘手”并不是指困难程度。棘手问题的特别之处,在于利用传统的分析流程无法找出解决方案。棘手问题有无数种面貌,难以描述,也无单一正确答案。环境恶化、恐怖主义、贫穷等,都是棘手问题的典型范例。这类问题完全不同于那些艰难却普通的问题,那些问题只要采取标准做法,就能在有限的时间内解决。
1973年,两位加州大学柏克莱校区的教授霍斯特.瑞特尔与梅尔文.韦伯,在《政策科学》杂志发表一篇文章,介绍棘手社会问题的概念。在这篇〈一般规划理论的困境〉(Dilemmas is a General Theory of Planning)中列出十项特性,以区分棘手问题与一般艰难问题。
1.棘手问题并没有明确公式。棘手问题不同于一般问题,无法对问题作明确描述。
2.棘手问题没有停止的时候。当你找到一般问题的解决方案时,会清楚地知道,而面对棘手问题时,寻求解决方案的过程却从未停止。
3.棘手问题的解决方案无关对错,只有好与坏。一般问题的解决方案可客观地评估对错,而选择棘手问题的解决方案,其实只与判断有关。
4.棘手问题的解决方案,并无法进行立即测试或终极测试。一般问题的解决方案是否有效,或许可立即看出,而棘手问题的解决方案,却可能随着时间经过,产生意想不到的结果,因此成效难以衡量。
5.每一个棘手问题的解决方案,都是“仅此一次”;因为我们没有机会尝试错误,而每一次的尝试,都会产生重大影响。一般问题的解决方案,都可轻易尝试与放弃,但对棘手问题来说并非如此,因为任何一个解决方案一旦执行,就无法停止。
6.棘手问题并没有一组描述完整的潜在解决方案,也没有一套详细说明,与可纳入规划中的可执行作业。而一般问题却正好相反,拥有有限的解决方案。
7.在本质上,每一个棘手问题都是独一无二的。所谓的一般性问题,通常都属于同类型、有固定解决模式的问题,棘手问题却往往史无前例,因此过去经验丝毫帮不上忙。
8.每一个棘手问题都可视为其他问题的症兆。一般性问题通常都是单一问题,而棘手问题却与其他问题纠缠不清,但所有问题的根本原因又不尽相同。
9.每一个棘手问题都存在歧异,并可用多种不同的方式解读。每一个棘手问题都涉及许多利害关系人,每一个人对问题的本质,与问题发生的原因,都有不同解读。
10.规划者没有犯错的权利。提供棘手问题解决方案的人,必须对所有行动的后果负责,因为这些行动可能会产生重大的影响。